Administracja publiczna musi się stale zmieniać aby właściwie wypełniać powierzone zadania i przystosowywać się do wyzwań cywilizacyjnych i społecznych. Urzędnicy jako grupa zawodowa nie są obdarzeni ma w Polsce szczególnym zaufaniem obywateli. Ostatnie badania opinii publicznej są w tej mierze dość rozbieżne .

Niezależnie od tych wyników faktem pozostaje to, że nadal w wielu urzędach brakuje mechanizmów sprawnego zarządzania.

Reforma samorządowa z 1990 r. zapoczątkowała w Polsce powszechną debatę na temat metod i narzędzi działania administracji publicznej. Dziś po reformie administracji publicznej z 1998 r. ta debata jest coraz powszechniejsza, a w niektórych obszarach działania administracji postępuje proces wdrażania nowoczesnych metod i narzędzi zarządzania zadaniami publicznymi.

Przez całe lata administrację publiczną traktowano zupełnie inaczej, niż sektor prywatny. W administracji uchodziło wszystko to, co byłoby nie do pomyślenia w warunkach wolnego rynku – opieszałość, nieefektywność – żeby nie powiedzieć: marnotrawstwo, niska jakość usług, złe traktowanie klienta, brak polityki informacyjnej, nie mówiąc już o promocji.

Dziś coraz powszechniej stosuje się standardy jakości usług – znane m.in. jako ISO 9000 – nie tylko do firm, ale i do urzędów. Uzyskanie takiego standardu wymaga zasadniczych zmian w sferze zarządzania urzędem, który staje się funkcjonalny i bar-dziej przyjazny dla klienta. Pierwszym polskim urzędem, który podjął ryzyko takiego wy-zwania, był Urząd Miejski w Dzierżoniowie. W listopadzie 1999 r. uzyskał certyfikat potwierdzający wdrożenie systemu jakości zgodnego z normą ISO 9002.. Kilka miesięcy później Urząd Miejski w Kwidzyniu otrzymał certyfikat ISO 9001. W sierpniu 2000r. certyfikat uzyskał pierwszy powiat – powiat raciborski. Do Dzierżoniowa i Kwidzynia dołaczyły dwa duże miasta, Bielsko-Biała i Gliwice.

Drogą wyznaczoną przez tą grupę podążają kolejne urzędy gmin i powiatów, które rozpoczynają proces wdrażania systemu zarządzania jakością (m.in. urzędy miejskie w Śremie, Toruniu, Pabianicach, Urząd Gminy Warszawa-Ursynów, Starostwo Powiatowe w Pruszkowie) oraz Małopolski Urząd Wojewódzki. Łącznie można oszacować, że około 50 urzędów administracji samorządowej znajduje się obecnie w różnych fazach wdrażania systemu jakości wg norm ISO 9000.

Wszyscy zgodzimy się, że administracja powinna być zorganizowana racjonalnie. Racjonalność, w przypadku administracji, oznacza zarówno oszczędność publicznego grosza, jak i optymalne działanie na rzecz interesu publicznego. Interes publiczny rozumiem tu bardzo szeroko, od zaspokojenia bieżących potrzeb aż po rozwój społeczny w perspektywie wielu lat i pozycję w konkurencji między narodami.

I. Nowa struktura administracji – nowy schemat działania

Urząd centralny nie musi być scentralizowany. Biuro to niekoniecznie biurokracja. Administracja to nie tylko administrowanie. Są to pewne schematy pojęciowe, zgodnie z którymi zwykło się uważać, że poważny urząd musi być wielki, nieruchawy i trudny do zniesienia. Nowe realia wymagają nowego schematu. Da się go przedstawić w kilku punktach, do których zaliczam:

  • misję władz publicznych,
  • konkurencyjność,
  • politykę skupioną na celach
  • oraz szeroko rozumianą decentralizację władzy i odpowiedzialności.

1. Po pierwsze, władze powinny kierować się poczuciem misji, nie tylko przepisami. Wizja to świadomość celów, do których zmierza instytucja. W przypadku władzy publicznej głównym celem i wyzwaniem jest rozwój – optymalny rozwój społeczny i gospodarczy. W każdej z tych sfer – a także w wielu innych – potrzebna jest inicjatywa władz publicznych.. Bez poczucia misji można tylko administrować. Z praktycznego punktu widzenia planowanie przyszłej rzeczywistości społecznej i gospodarczej wymaga umiejętności przewidywania. Przewidywanie, rozumiane jako postawa aktywna, to zapobieganie problemom, zanim zdążą się pojawić W kategorii misji władz publicznych mieści się także nowoczesne przywództwo. Rolą liderów jest kierowanie rozwojem i zachęcanie swych podwładnych do adaptacji, do twórczego traktowania zmian, do aktywności.

2. Po drugie, władze powinny być konkurencyjne. Konkurencyjność wiąże się z nowoczesnymi metodami zarządzania. Istotna jest przy tym zarówno decentralizacja władzy, zapewniająca elastyczność działania, jak również takie czynniki jak motywowanie pracowników do rozwoju i zaangażowania, nacisk na jakość usług, modernizacja sztywnych przepisów. To także stosowanie całego katalogu rozwiązań organizacyjnych, które sprawdziły się na rynku komercyjnym: koncesjonowanie usług, spółki, inwestycje, współpraca z jak najszerszą siecią partnerów zewnętrznych – organi-zacji społecznych, instytucji pozarządowych – wreszcie, chcąc nie chcąc – stałe nagłaśnianie działań oraz ich celów.

3. Po trzecie, władze powinny prowadzić politykę skupioną wokół celów, a nie środków do celu. Jest to kolejny krok do konkurencyjności władzy publicznej. Obecnie w finansowaniu różnych instytucji publicznych zbyt często dominuje zasada, że płaci się za założenia, za starania – bardzo rzadko za realne osiągnięcia. Nie ma znaczenia, czy dana szkoła dobrze uczy i wychowuje, jak przyczynia się do rozwoju swego obszaru i swojej społeczności. Jest, więc musi być finansowana wedle rozdzielnika. Nieważne, jak działa policja tu a tu: płacimy za etaty kalkulacyjne. Nieważne, czemu służą niektóre agencje rządowe: powołano je dla szczytnych celów, więc podatnik płaci. Ten mecha-nizm trzeba zmienić.

4. Po czwarte, władza publiczna powinna być zdecentralizowana. W dzisiejszym świecie, przy niezwykle szybkim tempie przekazu informacji i stale zmieniających się warunkach procesy decyzyjne muszą również być coraz szybsze. Odpowiedzialność za decyzje musi być rozłożona bardziej równomiernie, przekazana na dół i rozproszona po całym systemie, jakim jest instytucja publiczna. Instytucja zdecentralizowana jest bardziej elastyczna, działa efektywniej, pełniej wykorzystuje potencjał pracowników. Co najważniejsze zaś, instytucja taka znacznie szybciej rozpoznaje realne potrzeby obywateli. Zarządzanie procesem wydawania decyzji prowadzi więc do kompleksowej obsługi obywatela, zgodnie z zasadą: wszystko na miejscu.

II. Metodologia wdrażania systemów zarządzania jakością w administracji.

Pierwszym pytaniem na jakie należy sobie odpowiedzieć przed rozpoczęciem wprowadzania metod zarządzania jakością w administracji publicznej, jest pytanie jaki jest nadrzędny cel tej operacji.

Czy jest nim:

  • sama certyfikacja
  • czy zwiększenie zadowolenia klienta z usług świadczonych przez administrację publiczną oraz zwiększenie efektywności wydawania środków publicznych,
  • czy zbudowanie projakościowej kultury organizacyjnej,
  • czy zapewnienie jakości świadczonych usług, czy likwidowanie usterek i nieprawidłowości w działaniu systemu.

Cele te nie są rozłączne i nie wykluczają się wzajemnie, ale jeden z nich powinien zostać określony jako dominujący, ponieważ to pozwoli na rozróżnienie działań strategicznych od posunięć taktycznych, oraz na ocenę w jakim stopniu postawiony cel został zrealizowany.

Trzeba zatem zdefiniować, kto powinien być inicjatorem, kto organizatorem a kto uczestnikiem publicznej dyskusji nad celami i skutecznością działań administracji publicznej? Na ile administracja chce, a na ile może poddać się stałej wewnętrznej i zewnętrznej ocenie, bez wyrzekania się własnej misji?

Wprowadzanie metod efektywniejszego zarządzania w administracji publicznej w tym również zarządzania jakością nie jest procesem samorzutnym, ale jak dowodzą do-świadczenia krajów zachodnich odbywa się zwykle pod pewnymi naciskami.

W administracji lokalnej naciski te maja charakter dwukierunkowy. Z jednej strony powodują je działania władz lokalnych zainteresowanych lepszym odbiorem przez opinie publiczną sposobu sprawowania władzy, a co za tym idzie wynikiem przyszłych wyborów. Z drugiej strony pojawia się coraz silniejsza presja ze strony, świadomych swoich praw, mniej lub bardziej zorganizowanych grup mieszkańców.

W przypadku administracji centralnej nie mamy do czynienia z tak silnym bezpośrednim naciskiem ze strony obywateli, dlatego tym większa musi być determinacja i wzmocnienie oddziaływań projakościowych, zarówno ze strony decydentów politycznych jak i wyższej kadry kierowniczej. Jest to zagadnienie bezpośrednio związane ze zwiększeniem motywacji tej ostatniej, oraz zastosowaniem skutecznych metod informacyjnych i edukacyjnych. Jedną z podstawowych przyczyn niepowodzeń przy wprowadzaniu metod zarządzania jakością jest właśnie brak skutecznej informacji na temat celów i zasad tej metody. Dlatego należy położyć szczególny nacisk na działalność edukacyjną i informacyjną na wszystkich szczeblach działania administracji publicznej.

Wprowadzanie metod zarządzania jakością do administracji publicznej należy poprzedzić szeroką kampanią informacyjną. Będzie to miało również pozytywny efekt psychologiczny polegający na zmniejszeniu oporu pracowników wobec proponowanych rozwiązań poprzez stopniowe oswajanie się z nowymi zagadnieniami i terminologią.

W Kancelarii Prezesa Rady Ministrów rozpoczęto po koniec 1998 roku prace pro-gramowe dot. możliwości wprowadzenia w administracji publicznej systemów zarządzania jakością. Stało się tak z kilku powodów:

  • Pierwszym z nich – chronologicznie rzecz biorąc – była przygotowana wówczas do wdrożenia reforma administracji, której celem jest m.in. poprawa jakości działania administracji.
  • Drugim powodem była świadomość wyzwań, jakie stoją przed całą polską administracją w związku z procesem integracji ze strukturami Unii Europejskiej.
  • Po trzecie wreszcie, uznano, że szereg projektów pomocy doradczej dla Rządu stwarza polskim władzom publicznym okazję wymiany doświadczeń z zachodnimi partnerami, zdefiniowania własnych celów i własnych słabych punktów, lepszego przygotowania się do wyzwań przyszłości.

Takie oto powody legły u podstaw rozpoczętej w maju 1998 r. współpracy z Projektem Umbrella , która zaowocowała uzgodnieniem programu służącego wdrażaniu systemów zarządzania jakością w administracji publicznej. Program jest wspólnym działa-niem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i Projektu Umbrella. Proponowane w programie działania to pomoc doradcza i szkoleniowa dla jednostek samorządu terytorialnego i rządowej administracji w zakresie zarządzania usługami publicznymi z wykorzystaniem doświadczeń specjalistów Projektu w dziedzinie zarządzania jakością.

Przez cały rok 1999 skoncentrowano się na przekazywaniu podstawowej informacji o systemach zarządzania jakością i korzyściach płynących z ich zastosowania. Informa-cje te kierowane były do przedstawicieli administracji publicznej, ale Projekt Umbrella podjął też działania służące zbudowaniu licznej grupy konsultantów zdolnych do pracy na rzecz administracji. Przygotowano szereg materiałów, odbywały się prezentacje dla zainteresowanych.

We wrześniu 1999 r. rozpoczęto – wspólnie z Projektem Umbrella – sondowanie zainteresowania gmin i powiatów tym zagadnieniem. Na anons odpowiedziało ponad 100 jednostek administracji publicznej. Obecnie ok. 40 urzędów gmin, powiatów oraz dwa urzędy wojewódzkie (Małopolski Urząd Wojewódzki i Świętokrzyski Urząd Wojewódzki) formalnie – poprzez podpisanie umowy z Projektem Umbrella – rozpoczęło pro-ces wdrażania systemu zarządzania jakością zgodnego z wymaganiami norm serii ISO 9000.

Promująca rola rządu centralnego w modernizowaniu administracji

Obserwacja reform sektora publicznego w latach 80-tych i 90-tych wskazuje na to, że kluczową rolę w powodzeniu reform zarządzania publicznego odgrywa zaangażowanie władzy centralnej. Wprowadzanie systemów zarządzania jest w wielu krajach wspierane przez rządowe programy promujące działania służące poprawie jakości działania władz publicznych. Programy te przygotowują specjalnie do tego celu powołane instytucje administracji.

Np. Charter Mark jest systemem nagród rządu brytyjskiego przyznawanych od 1992 roku w celu uznawania i zachęcania do osiągania doskonałości w zakresie świadczenia usług publicznych. System ten został wprowadzony w uzupełnieniu tzw. Kart Obywatelskich (Citizen’s Charter) – po raz pierwszy zastosowanych przez brytyjskie samorządy lokalne w końcu lat 80-tych i potem przejętych przez rząd centralny. Podstawową ideą Karty Obywatelskiej była stała poprawa jakości usług publicznych dla obywateli oraz zapewnienie, aby usługi publiczne odpowiadały potrzebom i wymaganiom ich użytkowników.

Jako fragment przeprowadzonej w ubiegłym roku reorganizacji Kancelarii Gabinetu brytyjskiego, z połączenia dwóch ministerstw powołano Performance and Innovation Unit,, którego zadaniem jest m.in. proponowanie rozwiązań z poza sektora publicznego, które mogą wspomagać realizację strategicznych zadań rządu. Dodatkowo rząd stworzył niedawno Grupę Zadaniową ds. Systemu Jakości w Modernizowaniu Rządu, która ma przedstawić raport na temat tego, w jaki sposób różne systemy jakości można łącznie zastosować w sektorze publicznym.

Inny zestaw rozwiązań był wprowadzany w jednostkach samorządu lokalnego. Jednym z elementów systemu organizacji usług publicznych w Wielkiej Brytanii odnoszących się do samorządów lokalnych jest system Best Value (Najlepszej Wartości) – opracowany i poddany konsultacji w 1998 roku i wprowadzany w życie od kwietnia 2000 roku po opracowaniu odpowiednich rozwiązań legislacyjnych. Kluczową częścią systemu jest wyznaczenie szczegółowych wskaźników wykonania i celów dla poszczególnych usług lokalnych. Już od 1993 roku w Wielkiej Brytanii istniał system ponad 200 wskaźników opracowanych przez Audit Commission – rządową agencję audytorsko – kontrolną – mający zastosowanie do całości usług świadczonych przez organy samorządowe . Obecnie proponowane przez rząd brytyjski rozwiązania znacznie rozszerzają ten system i mają w zamierzeniu doprowadzić do wymuszenia usług lokalnych o wysokiej jakości.

W Hiszpanii w ramach Ministerstwa Administracji Publicznej znajduje się Dyrekcja Generalne ds. Inspekcji, Uproszczenia i Jakości Usług, której prace skoncentrowane są na metodach oceny pracy administracji. W Portugalii Ministerstwu Reformy Państwa i Administracji Publicznej podlega m.in. Rada ds. Jakości Usług Publicznych. We Francji działa Międzyministerialna Delegacja ds. Reformy Państwa odpowiedzialna m.in. za wypracowywanie środków dla poprawy efektywności usług publicznych. W Danii Ministerstwu Finansów – w którego kompetencjach są kwestie dot. administracji publicznej – podlega Agencja Zarządzania Finansowego i Spraw Administracyjnych. Jej zadaniem jest m.in. ocena wydajności i efektywności administracji. W Finlandii w kwietniu 1998 r. rząd wprowadził dokumentem „Dobre Rządzenie, Usługi Wysokiej Jakości i Odpowiedzialne Społeczeństwo Obywatelskie” reformy zmierzające do poprawy jakości usług publicznych.

W Polsce zadania w zakresie usprawniania struktur administracji i sposobów jej funkcjonowania są realizowane – jak do tej pory – w ramach kolejnych reform sektora publicznego.

Dziś jest już pewne, że po reformach struktur przyszedł czas na systematyczne modernizowanie sposobów działania administracji. Jest zadanie pilne, szczególnie w obszarach, w których administracja realizując swe funkcje styka się bezpośrednio z obywatelami.

Przez kilka ostatnich lat podczas dyskusji o kondycji polskiej administracji mówi się o konieczności opracowania i wdrożenia standardów funkcjonowania urzędów administracji publicznej, usprawnienia i ujednolicenia procedur administracyjnych, budowania sprawnych i czytelnych systemów informacji wewnętrznej i informacji dla obywateli.

Te i inne zadania miał realizować, planowany do powołania od 1 stycznia 2001 r. Główny Urząd Administracji Publicznej . Proponowany do powołania urząd centralny będzie odpowiedzialny nie za realizację zadań i kompetencji określonych w przepisach materialnego prawa administracyjnego, lecz za zapewnienie właściwego funkcjonowania – przede wszystkim z punktu widzenia jakości – urzędów centralnej, regionalnej i lokalnej administracji. Urząd ten podlegać ma Prezesowi Rady Ministrów, który zgodnie z Konstytucją sprawuje kontrolę nad całością administracji publicznej.

Zadania jakie zamierza powierzyć się do realizacji Głównemu Urzędowi Administracji Publicznej sprzyjają sformułowaniu strategicznego rządowego programu poprawy jakości działania polskiej administracji. Dziś w sposób cząstkowy jest realizowanych szereg tego typu działań.

W czerwcu 2000r. Urząd Służby Cywilnej rozpoczął realizację – w obrębie administracji centralnej – dwuletniego programu „Przyjazna administracja”. Celem jest poprawa jakości relacji urzędnik a obywatel, poprawa jakości pracy urzędów administracji rządowej oraz poprawa społecznego wizerunku urzędników. Sądzę, że jest to podstawa do zbudowania programu, o którym mówiłem. Winien on obejmować całość administracji.

Obok instytucjonalnych możliwości jakie stwarza Główny Urząd Administracji

Publicznej, krok do ukształtowania przepisów promujących poprawę jakości działania urzędów administracji samorządowej jest możliwy do wykonania w trakcie prac nad nową ustawą o finansach jednostek samorządu terytorialnego. Przedstawiciele samo-rządu niejednokrotnie podkreślali, że przyznawanie dotacji celowych musi być uzależnione od zobiektywizowanych kryteriów, z góry określonych np. w aktach wykonawczych do ww. ustawy. Jest możliwy do opracowania i wdrożenia zestaw kryteriów obejmujących również poświadczoną wysoką jakość świadczonych usług i sprawne zarządzanie. I nie chodzi tu wprost o posiadanie certyfikatów ISO, ale np. o wyniki badań satysfakcji mieszkańców ze świadczonych usług, reprezentatywne opinie instytucji współpracujących z władzami lokalnymi czy też bardziej „wyrafinowane” wskaźniki efektywności działania. O stosowaniu tego typu wskaźników w Wielkiej Brytanii wspominałem. W tej kwestii dużo informacji zawiera wydana w 1998 r. przez Związek Miast Polskich publikacja „Jak skuteczne są wasze usługi komunalne ? Procedury oceny ich jakości” (jest to tłumaczenie II wydania z 1992 r. poradnika dla władz lokalnych w USA).

III. Wnioski dla polskiej administracji

Wprowadzając metody zarządzania jakością do polskiej administracji publicznej warto pamiętać, że normy ISO 9000 nie są jedynymi narzędziami systemu zarządzania jakością, a tylko najbardziej popularnymi w biznesie, ponieważ koncentrują się na procesach, przeglądach i dokumentacji, co może być wymierną wizytówką dla partnerów

i klientów przedsiębiorstwa. Warto zatem przed podjęciem decyzji o wprowadzaniu metod zarządzania jakością również poznać inne modele, które mogą okazać się bardziej efektywne dla sektora publicznego (np. EFQM- model Europejskiej Fundacji Zarządzania Jakością).

Wprowadzając metody zarządzania jakością należy dbać, aby były one “przyjazne dla użytkownika” i nie powodowały rozrostu biurokracji. Trzeba zwrócić uwagę, że integralnym elementem wszystkich systemów zarządzania jakością jest dokumentacja (specyfikacje, procedur itp.), a więc istnieje problem zniesławionej “papierkowej roboty”. W każdej administracji zarówno publicznej jak i prywatnej dokumentacja prowadzonych działań jest przecież konieczna. Chodzi tylko o to, aby zawarte w niej było to, co potrze-ba i tylko to. Dlatego przy wprowadzaniu systemu, co jest jednym z jego elementów, na-leży położyć szczególny nacisk na przegląd dotychczas stosowanych procedur, rezygnację z tych, które są nieefektywne oraz udoskonalenie tych, które mogą być jeszcze użyteczne.

W toku prac przygotowujących administrację do korzystania z systemów zarządzania jakością poszukuje się odpowiedzi na następujące pytania:

  • Czy wdrażanie systemów zarządzania jakością jest narzędziem służącym “jakościowej” zmianie wizerunku polskiej administracji publicznej ? Jeżeli TAK to jakie muszą być spełnione warunki by było to narzędzie efektywne ?
  • Jak odmienna prawno – ustrojowa pozycja administracji samorządowej i rządowej wpływa na strategię wdrażania systemów jakości ?
  • Jeśli na pytanie o możliwość zastosowania w administracji publicznej systemów zarządzania jakością odpowiadamy pozytywnie to co oferujemy ? Drogę od ISO po-przez EFQM do TQM, czy prezentując te modele zostawiamy podmiotom możliwość wyboru, określając wcześniej zasadnicze cele i warunki brzegowe całego procesu ?
  • Jakie instytucje winny być aktywne w procesie adaptacji, wdrażania itd. Systemów zarządzania jakością ?

Poszukując odpowiedzi na ww. pytania nie można uniknąć diagnozy stanu polskiej administracji. Dość powszechne jest przekonanie – po części nawet wbrew wynikom obiektywnych badań – że polskie urzędy administracji są wewnętrznie zdezorganizowane, pozbawione jasnych procedur i stosowane są w nich nieefektywne metody pracy. Temu poglądowi towarzyszy przekonanie, że wystarczy działać zgodnie z prawem – bez specjalnego zainteresowania społecznymi i gospodarczymi rezultatami tego działania – by można mówić o dobrym urzędzie czy urzędniku.

Zmiana tego stanu wymaga podjęcia działań porządkujących funkcje administracji wg opisanego wyżej schematu. Administracji działającej z określoną misją, na rzecz uzgodnionych społecznie i politycznie celów, w zdecentralizowanych strukturach i przy zastosowaniu metod zarządzania sprawiających, że urzędy administracji będzie można porównywać do nastawionych na zysk organizacji gospodarczych.

Dziś z cała pewnością można powiedzieć: nowoczesne metody zarządzania nie są tym elementem, który pogorszy jakość usług świadczonych przez polską administracji. Systemy zarządzania jakością mogą stanowić narzędzie zmiany struktury, sposobów działania i w konsekwencji wizerunku polskiej administracji. Wymuszają one ustawiczną kontrolę czy podejmowane działania są właściwe i odpowiadają ustalonym standardom. Skoro tak to należy uruchomić proces wzajemnie powiązanych działań, których wynikiem będzie adaptacja w polskich warunkach szeregu sprawdzonych rozwiązań zagranicznych i ich stosowania w praktycznym funkcjonowaniu administracji. Jeżeli zgromadziłoby się w jednym opracowaniu przykłady stosowania w polskiej administracji nowoczesnych metod zarządzania – choćby z ostatnich 5 lat – to powstałby obraz świadczący o możliwości przygotowania i wdrożenia powszechnego i ukierunkowanej na poprawę jakości działania, programu modernizacji administracji.

Moim zdaniem to wyzwanie winien podjąć każdy Rząd stawiający sobie za cel wprowadzenie w struktury europejskie kraju o sprawnej administracji, zdolnej do współpracy z partnerami w świecie globalnej informacji i gospodarki.